耕林草空間置換政策是立足自然本底條件統(tǒng)籌耕地保護與生態(tài)修復(fù)、優(yōu)化國土空間布局的創(chuàng)新舉措，其核心在于通過科學(xué)調(diào)整耕地、林地、草地的空間分布，促進“耕地下川，林果業(yè)上山”，實現(xiàn)生態(tài)保護與糧食安全的雙贏。

一、政策背景：為何要推進林耕空間置換？

耕地保護形勢嚴峻：我國耕地資源稟賦先天不足，耕地圖斑碎片化嚴重，25 度以上陡坡耕地數(shù)量龐大，部分地區(qū)耕地“非糧化”問題突出。

生態(tài)安全需要保障：林地與耕地空間布局不合理，導(dǎo)致生態(tài)保護與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)矛盾加劇。

糧食安全戰(zhàn)略要求：落實“良田好土要優(yōu)先保糧食，果樹苗木盡量上山上坡”的重要指示。

二、工作目標：構(gòu)建高質(zhì)量農(nóng)業(yè)空間格局

（一）總體目標

以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，強化耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護，牢牢守住耕地保護紅線。堅持底線思維、因地制宜，充分尊重群眾意愿，統(tǒng)籌實施林耕空間置換，優(yōu)化農(nóng)業(yè)空間布局，為鄉(xiāng)村振興和高質(zhì)量發(fā)展提供農(nóng)業(yè)空間保障。

（二）具體任務(wù)

按照“認定一批、恢復(fù)一批、置換一批”（“三個一批”）的方式，科學(xué)編制林耕空間置換方案，引導(dǎo)新增耕地向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件優(yōu)越和基礎(chǔ)設(shè)施完善的區(qū)域集中，將 25 度以上陡坡旱地、河道湖泊內(nèi)等不穩(wěn)定耕地逐步調(diào)出，推進“園地和林地上山、耕地下山”。

三、實施路徑：四個步驟有序推進

（一）全面摸清底數(shù)，確定置換范圍

各縣（市、區(qū)、特區(qū)）人民政府組織自然資源、林業(yè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門，采取內(nèi)業(yè)比對分析與外業(yè)逐地塊調(diào)查核實相結(jié)合的方式，全面摸清：

1.耕地保護紅線和永久基本農(nóng)田現(xiàn)狀及問題

2.25 度以上陡坡旱地、河道湖泊內(nèi)等不穩(wěn)定耕地數(shù)量及位置

3.無法穩(wěn)定利用的邊遠、零星等不宜耕種的一般耕地情況

4.耕地后備資源中立地條件好、具有耕地功能的林園地情況

（二） 編制實施方案，明確實施內(nèi)容

依據(jù)選取的實施地塊，組織編制林耕空間置換實施方案，明確目標任務(wù)、實施地塊、進度安排、投資概算、保障措施等內(nèi)容。實施方案需報市（州）人民政府審查，通過后分別報省自然資源廳、省林業(yè)局、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳備案。

（三）分類進行處置，有序開展工作

按照“宜耕則耕、宜林則林、宜園則園”的原則，分類實施“三個一批”：

1.認定一批

對種植淺根系水果、花卉、中草藥的原優(yōu)質(zhì)耕地，耕作層未破壞的，按耕地調(diào)查計入置換任務(wù)。

2.恢復(fù)一批

統(tǒng)籌考慮非農(nóng)建設(shè)占用需求，優(yōu)先選擇地形坡度平緩、資源稟賦條件較好、集中連片的地塊，參照高標準農(nóng)田建設(shè)標準實施補充耕地 10 萬畝。禁止在林地管理范圍開墾耕地。

3.置換一批

穩(wěn)妥有序?qū)?/span>25度以上陡坡旱地、河道湖泊內(nèi)等不穩(wěn)定耕地以及流向林地、園地且確實不適宜恢復(fù)的地塊退出耕地保護范圍，與適宜作為耕地保護的地塊進行置換。置換為林地的，由林業(yè)主管部門開展林地增補、改造、撫育等工作。

（四）組織核查驗收，全面完成任務(wù)

按照“縣級驗收、市級復(fù)核、省級抽查”的原則開展成果驗收。

四、地方實踐：創(chuàng)新模式與典型案例

（一）貴州?。喝〗y(tǒng)籌推進

貴州省采取“省級統(tǒng)籌、市縣落實”的工作機制，強化組織領(lǐng)導(dǎo)和部門協(xié)同，將林耕空間置換納入政府重點工作。2025 年全省目標置換 60 萬畝，其中 10 萬畝為補充耕地指標生產(chǎn)任務(wù)，目前已在多個縣（市、區(qū)）開展試點。

（二）福建德化：試點先行探索

德化縣作為福建省首個林耕置換試點縣，建立了耕地和林地后備資源數(shù)據(jù)庫，以全域土地綜合整治為抓手，推進“林地換耕地、坡上換坡下、零散換集中”，將宜耕一般林地與陡坡、零碎、偏遠耕地及荒草地、未利用地進行置換，實現(xiàn)林地面積不減少而耕地面積有增加、質(zhì)量有提升。

案例成效：龍門灘鎮(zhèn)試點項目總規(guī)模 73.8 畝，預(yù)計可產(chǎn)生新增耕地 36.59 畝，有效解決了耕地“圖斑面積小、分散且碎片化”的問題。

（三）湖北咸安：“山上換山下”模式

咸安區(qū)創(chuàng)新探索“山上換山下”空間等量置換路徑，取得村民認可后，按宜林則林、宜耕則耕的原則，把山邊零碎耕地“由耕轉(zhuǎn)林”，在田間林地“由林轉(zhuǎn)耕”，通過變更土地經(jīng)營性質(zhì)，保持土地承包經(jīng)營權(quán)利人不變。

典型案例：

1.星星村：將 80 多塊零星開荒地全部調(diào)成林地，使萬畝竹海連成一片，發(fā)展生態(tài)旅游，村民收入提高 5 倍

2.毛祠村：整合出 4726 畝連片耕地，引入種糧大戶實現(xiàn)規(guī)模種植，村民除每畝 200 元地租外，還可在基地務(wù)工年收入 2 萬多元

成效數(shù)據(jù)：通過置換，咸安區(qū)已將 15000 畝碎片化耕地改造成連片耕地，2024 年復(fù)耕地塊農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟收入達 963 萬元。

（四）重慶涪陵：數(shù)字化治理探索

涪陵區(qū)開展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)耕林空間試點工作，主要完成“分類處置退耕還林還草地塊、優(yōu)化地類認定標準和調(diào)查考核規(guī)則、分類處置無法穩(wěn)定利用的耕地、統(tǒng)籌耕地林地空間布局、建立‘耕林空間’數(shù)字化治理體系”等六項任務(wù)，初步形成“現(xiàn)狀耕地和標注恢復(fù)屬性圖斑細化調(diào)查、花椒油茶等經(jīng)果林底數(shù)、退耕還林細化調(diào)查”等數(shù)據(jù)成果。

結(jié)語：守護綠水青山與良田沃土

耕林草空間置換政策是落實習(xí)近平總書記“良田好土要優(yōu)先保糧食，果樹苗木盡量上山上坡”重要指示的創(chuàng)新實踐，通過科學(xué)規(guī)劃和有序?qū)嵤?，既能嚴守耕地保護紅線，又能優(yōu)化生態(tài)空間布局，實現(xiàn)“耕地后備資源有效增加、森林資源持續(xù)增長、生態(tài)功能穩(wěn)步提升”的多贏目標。

在政策推進過程中，需始終堅持以人民為中心，充分尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民合法權(quán)益，因地制宜、分類施策，確保政策落地見效，為子孫后代留下綠水青山和良田沃土。